L’Ouragan Katrina, qui a dévasté la ville américaine historique de la Nouvelle-Orléans en 2005, a laissé de nombreuses personnes sans domicile et a provoqué le déplacement de communautés entières et l’abandon de nombreux logements. Ce projet vise à fournir des logements abordables aux locaux en rénovant des bâtiments historiques dans des quartiers menacés par la gentrification. Une subvention locative et une condition relative à l’accessibilité financière des terrains pendant 35 ans garantissent des logements abordables pour des ménages à bas revenus en Nouvelle-Orléans, qui seraient sans ce projet exclus de leur propre quartier.

Description du projet

L’Ouragan Katrina, qui a dévasté la ville américaine historique de la Nouvelle-Orléans en 2005, a laissé de nombreuses personnes sans domicile et a provoqué le déplacement de communautés entières et l’abandon de nombreux logements. Dans les années qui ont suivi cette catastrophe naturelle, de nombreux quartiers de la ville ont été reconstruits mais ces rénovations urbaines ont souvent engendré la gentrification de quartiers qui abritaient souvent des communautés à bas revenus, principalement afro-américaines. Le projet de logement d’Iberville se concentre sur la réduction du « fléau » des logements vides et abandonnés dans certains centres-villes tout en encourageant la conservation du patrimoine et, plus important, en fournissant des logements abordables aux personnes déplacées à cause de l’Ouragan Katrina.

Ce projet, dirigé par la société immobilière locale Redmellon, fournit des logements abordables aux locaux en rénovant des logements abandonnés dans des quartiers menacés par la gentrification. Ces logements historiques sont réhabilités au lieu d’être démolis afin de préserver la structure historique des quartiers pour les communautés existantes. L’accessibilité financière à long terme des logements est garantie par une subvention locative de quinze ans de l’autorité municipale de la Nouvelle-Orléans et par une condition relative à l’accessibilité financière des terrains pendant 35 ans, qui ensemble garantissent des logements abordables pour des ménages à bas revenus en Nouvelle-Orléans, qui seraient sans ce projet exclus de leur propre quartier.

Les constructions ont débuté en 2013, avec 46 logements terminés en 2015, fournissant un logement à 126 résidents. Trente autres logements devraient être terminés en 2017.

Le projet tire son nom du projet de logement social d’Iberville, un grand quartier défavorisé que les autorités voulaient transformer en zone à usage mixte à la suite du passage de l’Ouragan Katrina. Les résidents de logements sociaux craignaient d’être déplacés de façon permanente. L’objectif du projet est d’aider la Ville de la Nouvelle-Orléans et l’autorité de logement de la Nouvelle-Orléans à remplacer tous les logements qui appartenaient au précédent projet d’Iberville par des logements rénovés et individuels au sein du quartier local, sans reproduire le piège de la pauvreté des grands HLM destinés aux ménages à bas revenus.

Objectifs

Ce projet englobe différents objectifs indissociables :

  • Fournir des logements abordables aux réfugiés de l’Ouragan Katrina, dont nombre sont des Afro-Américains à très bas revenus.
  • Rénover les logements existants au sein de quartiers historiques où les anciens résidents sont progressivement exclus.
  • Améliorer les conditions de vie des femmes et enfants impliqués dans le refuge pour femmes de la Nouvelle-Orléans.
  • Améliorer l’appel et la pertinence de la conservation du patrimoine au-delà de sa circonscription traditionnelle de la population blanche.
  • L’élimination des logements vides et la rénovation des quartiers sont des objectifs politiques publics de la Municipalité de la Nouvelle-Orléans, du ministère du Logement et du Développement urbain et du service « rénovation » de la société Redmellon, et ces objectifs communs sont la clé du succès de ce programme.

Contexte

L’Ouragan Katrina, qui a frappé en 2005, a inondé environ 85% de la ville de la Nouvelle-Orléans et a engendré des changements importants au niveau de son environnement bâti. Immédiatement après le passage de Katrina, des grands projets de logements sociaux ont été démolis ou complètement transformés. Certains quartiers situés dans les basses terres n’ont pas été ciblés par ces reconstructions car ils étaient considérés comme des zones à risque. Étant donné que ces quartiers sont principalement habités par des communautés afro-américaines, cette politique a soulevé des inquiétudes parmi de nombreux résidents qui craignaient qu’il s’agissait d’une tentative d’éliminer les logements abordables et de déplacer les familles noires à bas revenus.

Sept ans après l’Ouragan Katrina, la population de la ville était à 70% de son niveau avant le passage de l’ouragan, et il y avait plus de 40.000 logements abandonnés et inoccupés. La situation au niveau du logement était déjà compliquée avant Katrina, avec un nombre de logements vides et en ruines déjà plus élevé qu’à Detroit, une ville connue pour ses logements vacants. Les frais de rénovation de ces logements étaient plus élevés que les loyers ou les prix de vente mais la ville était en même temps confrontée à une pénurie de logements abordables.

Même s’il existait des mécanismes de financement publics pour la construction de logements abordables, la plupart de ces mécanismes soutenaient la construction d’immeubles à appartements qui se concentraient sur la réduction de la pauvreté mais qui n’étaient pas nécessairement construits de façon adéquate. Outre ces fonds pour des logements abordables, il y avait des incitants pour motiver les propriétaires de bâtiments historiques à rénover leurs propriétés. Toutefois, ces programmes n’étaient pas conçus de façon à être compatibles.

Les logements rénovés dans le cadre de ce projet vont de petites maisons créoles construites au milieu du 19e siècle à des maisons de type bungalow construites au début du 20e siècle. Plusieurs raisons expliquent la longévité de ces logements historiques :

  • Au plus ancienne est la maison, au plus vieux est le bois, et si le climat de la Nouvelle-Orléans est idéal pour les insectes, les termites préfèrent s’attaquer d’abord au bois tendre. Il y a cent ans, les habitants de la Nouvelle-Orléans construisaient leurs maisons avec du cyprès, un bois très dur.
  • Les ouvriers du secteur de la construction étaient des stagiaires et retiraient une grande fierté de la construction de ces logements. De nombreux commerçants étaient des immigrants et des affranchis noirs qui transmettaient leurs connaissances. Étant donné ce sentiment de fierté, les normes de construction étaient plus élevées, et ces maisons sont dès lors restées solides, même cent ans plus tard, alors que les autres maisons ont tendance à s’écrouler après plus ou moins 30 ans.

Principales caractéristiques

Grâce à la rénovation de ces logements, des quartiers entiers sont redynamisés, tant physiquement que socialement. Le fait de permettre à ces personnes de la classe ouvrière de continuer à habiter dans la ville signifie qu’une nouvelle génération grandira avec les traditions de culture, de nourriture et de musique qui rendent la Nouvelle-Orléans unique.

Les logements sont rénovés pour garantir la conservation du patrimoine et le confort pour les nouveaux occupants.

Les travaux incluent :

  • La reconstruction des murs intérieurs et extérieurs afin de remplacer les murs pourris et améliorer l’isolation et l’imperméabilisation ;
  • L’enlèvement des parquets, qui ont été consolidés et remplacés ;
  • La réhabilitation des cheminées et autres caractéristiques historiques ;
  • Le réaménagement des cuisines et chambres afin de répondre aux normes contemporaines d’intimité et de répondre aux besoins des familles ;
  • L’installation d’appareils écologiques et de panneaux solaires, ainsi que d’un système de régulation par thermostat afin d’offrir un système d’air conditionné qui ne coûte pas trop d’argent aux résidents.

Ces logements appartiennent à un organisme à but unique créé expressément pour développer et gérer ce projet et composé de Redmellon, le refuge pour femmes de la Nouvelle-Orléans et l’autorité de logement de la Nouvelle-Orleans.

Les résidents de ces maisons sont sélectionnés par l’autorité de logement de la Nouvelle-Orléans et la priorité est accordée aux personnes déplacées des logements publics à cause de l’Ouragan Katrina, utilisant ensuite une liste d’attente de personnes à bas revenus nécessitant un logement et utilisant enfin la propre liste d’attente du projet. Les résidents se voient attribuer des maisons qui sont déjà rénovées mais peuvent demander des changements et donner leur feedback à Redmellon sur leurs expériences dans ces logements et sur les améliorations possibles. Ils paient un loyer abordable basé sur leurs revenus.

Le projet est un partenariat public-privé. Parmi les partenaires et les acteurs du projet, il existe un objectif commun consistant à réduire la pauvreté et les besoins de logement. Les principaux partenaires sont :

  • L’organisme de réaménagement de la Nouvelle-Orléans (qui achète les terrains).
  • Un groupe d’investissement social prudentiel (qui fournit du capital pour l’acquisition de terrains).
  • Enterprise Community Partners (société à but non lucratif qui permet aux petites organisations de bénéficier d’allègements fiscaux).
  • La Municipalité de la Nouvelle-Orléans (soutien politique pour le projet et engagement à subventionner les loyers des résidents pendant 15 ans).
  • Le refuge pour femmes de la Nouvelle-Orléans et l’organisme de logement de la Nouvelle-Orléans (partenaires de développement).

L’approche innovante de ce projet consistait à utiliser des programmes de financement existants qui se chevauchaient. De fait, le projet utilisait des subventions pour des logements abordables afin de soutenir le travail sur la conservation du patrimoine et l’élimination des logements abandonnés, et utilisait les subventions destinées à la conservation du patrimoine pour fournir des logements abordables. Cette façon innovante de lier des sources de financement pour fournir des logements abordables n’avait pas encore été utilisée dans la ville.

Quel est son impact ?

Comme conséquence directe de ce projet, l’autorité de logement de la Nouvelle-Orléans a modifié sa procédure de candidature que les organisations locales utilisent pour demander des fonds fédéraux qu’elle gère, afin de leur faciliter l’accès à des subventions publiques ou autres. Cela a permis à différents projets d’accéder à de nouveaux fonds, ce qui a permis de ramener de l’argent public et de construire de nouveaux logements en Nouvelle-Orléans.

Ces changements ont inclus des modifications toutes simples afin d’harmoniser les procédures de demande de différentes sources de financement afin de permettre aux organisations d’introduire des demandes pour plusieurs sources de financement en même temps. En outre, les directives du programme au niveau régional ont été modifiées en vue d’encourager les projets qui rénovent des maisons existantes et abandonnées.

Comment est-il financé ?

Le coût total du développement du projet au cours des trois phases de construction s’élève à environ 20 millions de dollars. Les coûts d’investissement ont été couverts par des fonds de différentes sources :

  • La société Prudential Insurance a fourni environ 800.000 dollars afin d’aider le projet à acheter des maisons abandonnées via son programme d’investissement social.
  • Dans le cadre d’un appel à candidatures, le projet a obtenu 17,6 millions de dollars de crédits d’impôts pour les logements des bas revenus pouvant être réclamés sur une période de dix ans. Ces crédits ont généré des fonds pour les constructions via un accord avec la société Enterprise Community Partners.
  • La Municipalité de la Nouvelle-Orléans a fourni des emprunts et des subventions à hauteur d’1,1 million de dollars
  • Les fonds nécessaires restants ont été fournis par le promoteur via des prêts et des honoraires différés.

Les coûts de fonctionnement annuels, qui incluent les frais d’entretien, les réparations, la gestion, les assurances, les taxes immobilières, les frais de comptabilité et les frais juridiques s’élèveront à environ 625.000 dollars par an lorsque la troisième phase sera terminée. Ces frais de fonctionnement sont couverts par les revenus locatifs de l’autorité de logement de la Nouvelle-Orléans, chaque locataire payant un loyer en fonction de ses revenus.

Les locataires paient entre 15 et 150 dollars par mois de loyer, et la somme exacte dépend de leurs revenus. Cela permet aux locaux d’accéder à des logements qui seraient normalement bien plus chers sur le marché (entre 800 et 1.300 dollars par mois).

Aspects innovants

Le projet englobe une façon innovante d’utiliser les subventions pour rénover des maisons existantes et abandonnées à grande échelle grâce à des subventions innovantes et des nouveaux contrats :

  • Le problème des logements inoccupés est commun à de nombreuses villes des États-Unis et est également présent dans d’autres pays du monde entier. Aux États-Unis, la plupart des subventions disponibles pour financer des logements abordables encouragent la construction de nouveaux appartements où les promoteurs peuvent faire des économies d’échelle. Le parc de logements inoccupés reste intact.
  • Dans le cadre des rénovations de logements historiques, la quantité de travail peut être plus élevée à cause de conditions imprévues, et les entrepreneurs font souvent la majorité de leurs bénéfices sur les ordres de modification, les coûts étant couverts par un budget de contingence et non par le contrat de base. Par conséquent, les processus traditionnels de construction ne sont pas favorables aux clients dans la mesure où les entrepreneurs peuvent augmenter leur travail (et leurs bénéfices) via les ordres de modification. Toutefois, ce projet a adopté une nouvelle approche en prenant le budget de contingence et en le donnant à l’avance au promoteur. En outre, le contrat est écrit afin de faire incomber tous les ordres de modification éventuels à l’entrepreneur et non au client, de façon à encourager le promoteur à trouver des solutions peu coûteuses aux problèmes afin d’engendrer un maximum de bénéfices.
  • Ce projet englobe un « budget de contingence de zéro dollar » et les projets de rénovation incluent toujours des ordres de modification à cause de conditions non prévues (surtout avec autant de bâtiments dans un état très précaire), et le succès de cette initiative repose sur la capacité des partenaires à négocier des contrats qui servent les intérêts tant des clients que des entrepreneurs.

Une autre innovation du projet concerne un point technique. Le projet a testé une nouvelle utilisation d’un isolant en mousse à vaporiser qui permet une isolation efficace sans endommager la structure en bois originale. On évite souvent la mousse isolante à vaporiser sur les bâtiments historiques car elle peut mettre en péril la préservation et l’intégrité de la structure. Le projet a dès lors utilisé une méthode innovante dans le cadre de laquelle une housse amovible entoure la structure historique afin de la protéger contre la mousse à vaporizer.

Quel est son impact sur l’environnement ?

Tous les logements du projet sont rénovés selon une des deux normes écologique américaines pour les constructions : LEED (système de standardisation de bâtiments à haute qualité environnementale) ou les normes de l’Enterprise Green Communities. La plupart ont des systèmes solaires photovoltaïques et tous ont pour objectif de réduire au maximum la consommation d’énergie. Les factures énergétiques des résidents sont moins élevées que celles de leurs précédents logements.

En règle générale, les bâtiments les plus verts sont ceux qui sont déjà construits car cela peut prendre de nombreuses années (entre 10 et 80 ans) pour un nouveau bâtiment qui a été construit selon une efficacité énergétique supérieure de 30% à la moyenne pour surmonter les impacts négatifs de la construction sur le changement climatique. Le projet réutilise des structures existantes afin de garder un faible impact écologique et une faible énergie grise par rapport à la construction de nouvelles maisons. L’alternative qui consiste à démolir ces bâtiments historiques impliqueraient le fait de jeter des ressources comme le bois, les briques, le plâtre et les revêtements au sol, et les matériaux de ce type sont trop chers pour être utilisés dans les nouvelles constructions.

Toutes les maisons de ce projet sont construites selon des normes qui les protègent contre les ouragans, et incluent des fenêtres qui sont résistantes aux débris volants. Ces fenêtres sont également compatibles avec les directives relatives à la rénovation des bâtiments historiques. Étant donné que la plupart des dégâts à l’intérieur d’une maison lors d’un ouragan sont causés par l’eau qui traverse le toit, ces dégâts sont réduits grâce au renforcement des toitures. Les maisons n’ont pas été relevées (à cause de restrictions relatives à la rénovation des structures historiques) mais elles sont placées sur des piliers, ce qui permet à l’eau de couler en dessous des maisons. Cela est particulièrement important dans la mesure où toute la ville de la Nouvelle-Orléans est située en dessous du niveau de la mer, de sorte que chaque goutte de pluie qui tombe doit être évacuée dans le lac à proximité.

Quel est l’impact social du projet?

Le projet cible les citoyens vulnérables et les groupes à bas revenus qui ont des opportunités limitées de logement sur le marché public, risquant ainsi de rester coincés dans des cycles de pauvreté. L’objectif est de créer un effet domino de sorte que l’amélioration des logements engendre des meilleures opportunités pour les residents. 

Ce projet a été développé pour fournir des logements abordables aux résidents qui désirent rester dans leurs quartiers en constante évolution et de plus en plus sujets à la gentrification. Le projet aide les résidents à maintenir ou à établir des liens avec le voisinage qui font partie intégrante de la structure de la ville. Alors que les loyers et les prix des maisons augmentent rapidement, les revenus moyens dans la région n’ont pas beaucoup évolué, ce qui engendre une exclusion progressive des résidents à bas revenus. Le projet a contribué à réduire les inégalités sociales en fournissant des logements abordables aux résidents à bas revenus tout en battant en brèche les préjugés qui veulent que les rénovations des logements historiques profitent principalement aux familles blanches des classes moyennes.

L’approche soutient les individus mais permet également d’améliorer des quartiers entiers. Les maisons rénovées ne ressemblent pas à des logements destinés à des ménages à bas revenus, ce qui implique que ces résidents font partie de la communauté et ne sont pas stigmatisés parce qu’ils vivent dans des hébergements précaires. Redmellon a réussi cela en consacrant du temps et des ressources au capital foncier dans les quartiers abandonnés et en acquérant suffisamment de logements pour modifier le visage de ces quartiers, sans se contenter par exemple de construire un immeuble avec 50 appartements. Cela aurait été moins coûteux mais n’aurait pas engendré de bénéfices aussi larges.

Viabilité financière

En vue de développer des communautés à revenus mixtes et de fournir des nouveaux logements aux anciens résidents de logements sociaux qui ont été déplacés par l’Ouragan Katrina, le ministère fédéral du Logement et du Développement urbain et la Municipalité de la Nouvelle-Orléans se sont engagés à fournir des subventions locatives pendant quinze ans. Cela permet d’utiliser les revenus des loyers des locataires pour soutenir le projet de façon continue de sorte que les coûts de fonctionnement sont couverts par les revenus générés par le projet, sans nécessiter de subventions supplémentaires.

Il existe une condition relative à l’accessibilité financière des terrains pendant 35 ans. Tout nouveau propriétaire qui achète un logement est sujet aux mêmes conditions en matière d’accessibilité financière ou l’organisme public qui gère le programme peut saisir le terrain. Cela permet de garantir l’accessibilité financière des logements pour les résidents pendant toutes ces années.

Obstacles

Un des obstacles rencontrés par le personnel du projet était d’entendre souvent des phrases comme « C’est ce que nous avons toujours fait ». Il apparaissait que chaque programme de financement avait de nombreuses procédures et réglementations bien intentionnées mais qui plaçaient souvent le processus avant les résultats. Redmellon a eu la chance de collaborer avec des acteurs qui voulaient absolument faire avancer les choses pour placer l’accent sur les résultats.

La capacité à travailler selon les règles relatives aux programmes de financement en vue de les rendre compatibles avec d’autres programmes et avec les besoins des résidents était essentielle. Un exemple est apparu lorsque le projet devait répondre aux intérêts tant de l’entrepreneur que des clients. Un des bailleurs a affirmé que les coûts étaient trop élevés et que les règles les obligeaient à prévoir un budget pour les contingences. Ce n’est qu’après avoir expliqué la façon dont la structure des incitations permettrait de résoudre les problèmes et de maintenir des coûts assez bas que la municipalité a compris et a annulé certaines de ses conditions. Redmellon pense qu’une partie de son succès est dû au fait de disposer d’une équipe déterminées à atteindre les objectifs fixés.

Parfois, il était particulièrement difficile de respecter certaines conditions. Par exemple, l’objectif original du programme était de fournir des logements aux femmes du refuge pour femmes de la Nouvelle-Orléans, afin de leur permettre de sortir de ce refuge. Toutefois, une des conditions relatives au financement du projet a rendu cet objectif impossible. Dès lors, la solution trouvée pour permettre aux femmes vulnérables de bénéficier du projet était de faire en sorte que le refuge pour femmes de la Nouvelle-Orléans devienne partenaire de développement du projet. Ainsi, les coûts de développement générés par le projet pouvaient être utilisés pour construire un nouveau refuge permettant de loger davantage de femmes et d’enfants. Même si cela ne permet pas de leur fournir un logement permanent comme espéré, cela a permis d’améliorer les conditions de vie des femmes et leurs familles hébergées dans ce refuge. Actuellement, le refuge pour femmes de la Nouvelle-Orléans fournit un hébergement à 50 femmes et enfants, incluant une chambre et des repas pour chaque famille, et ce sans contribution financière des familles si elles n’en ont pas les moyens.

Un des autres obstacles concernait la gestion de la relation avec les entrepreneurs durant le processus de construction, notamment à cause du nombre de bâtiments différents avec des plans architecturaux différents et des exigences différentes en matière de rénovation. Les entrepreneurs ont accepté l’idée de recevoir le budget de contingence à l’avance mais voulaient ensuite pouvoir émettre des ordres de modifications, malgré que cela soit contraire au contrat. Il a dès lors fallu établir une relation de confiance afin que les entrepreneurs acceptent de prendre le risque de prendre en charge les frais liés aux ordres de modifications.

Leçons retenues

La patience et la détermination étaient des facteurs essentiels. Par exemple, si vous expliquez quelque chose à quelqu’un dans un service, vous devrez peut-être le refaire plus tard, parfois même le lendemain.

Il importe d’accorder du crédit aux autres et d’écouter les personnes qui possèdent une expertise que vous n’avez pas. Chacun possède ses domaines d’expertise, mais quelqu’un doit avoir le rôle du guider les talents des autres et de faire avancer le projet.

Il est facile pour les bailleurs de financer des projets qui s’inscrivent dans le cadre de leurs connaissances. Ils ont en revanche besoin d’une incitation pour tester une approche nouvelle. Les récompenses financières pour certains acteurs (comme les banques) doivent être élevées. Les décisions importantes sont souvent indécises, le « oui » se rapprochant très fort du « non », mais si les incitations sont importantes, les acteurs auront davantage tendance à répondre « oui » et à faire avancer le projet. Vous devez motiver les personnes à se lancer dans le projet et dès que vous développez des collaborations, vous pouvez surmonter les obstacles ensemble.

ÉvaluationLe projet doit « rendre des comptes » à plusieurs partenaires qui soutiennent différents aspects de son travail. Les partenaires ont des objectifs différents et se concentrent sur différents aspects. De fait, les banques se concentrent sur les profits, les résidents sur la qualité des logements, et les autorités chargées des rénovations et les organismes de logement sur une combinaison de bénéfices et d’impact social.

Redmellon se concentre sur les questions suivantes, qu’elle évalue via différents outils. Si la réponse est « oui » aux trois questions, elle considère que le projet est un succès :

  • Le projet a-t-il amélioré l’environnement bâti ?
  • A-t-il amélioré la vie des populations pauvres en région urbaine ?
  • Était-il économiquement rentable pour Redmellon et les partenaires ?

Reconnaissance

Transfert

La capacité de Redmellon à construire et rénover des logements est limitée par les allocations de financement maximales que l’on peut allouer par projet, comme défini par les différentes sources de financement. Cela dit, la société estime que l’impact de son travail et de ce projet sur l’environnement bâti ne devrait pas se limiter aux logements construits ou rénovés. Elle pense que ses méthodologies pourraient être transférées n’importe où, et elle a salué l’attention accordée par le Ministre du Logement et du Développement urbain, le Congrès du Nouvel Urbanisme (CNU) et le National Trust for Historic Preservation car cela démontre aux autres qu’il est possible de transférer ce projet.

Sur invitation de l’un de ses partenaires de financement (la société Prudential Insurance), elle travaille actuellement sur un projet à Newark, au New Jersey, où les assureurs ont leurs bureaux et où il y a de nombreux logements abandonnés et inoccupés. Prudential possède une grande partie du centre-ville de Newark et a déjà travaillé plusieurs fois avec Redmellon, et lui a ainsi demandé de rénover une partie des bâtiments. Le premier projet est un grand bâtiment historique qui abrite des bureaux dans le centre de Newark, qui a été construit dans les années 20 et qui a été rénové dans les années 50. Elle transforme actuellement ce bâtiment en environ 45 logements pour des résidents à bas revenus.