El Servicio Público de la Vivienda (SPV), fundado en 1927, es un departamento del gobierno municipal de Rosario que trabaja con un sistema de gestión descentralizada de recursos. A más de sus actividades de mejoramiento urbano y sus programas de fomento de vivienda, el SPV está involucrado en la construcción de nuevas unidades de vivienda para hogares de ingresos bajos y medios en Rosario, así como en la regularización de la tenencia de la tierra. El programa Hábitat de Rosario ha ayudado a 5.298 familias a mejorar sus casas y a fortalecer la economía y el medio ambiente locales con el empleo de métodos participativos. Se espera que el programa crezca en escala y ha sido ya extendido a otras ciudades grandes en la Argentina.

 

Descripción del Proyecto

Fines y Objetivos

El propósito principal del programa es el de mejorar las condiciones de vida de las familias de bajos ingresos que viven en asentamientos informales en la ciudad de Rosario a través de un proceso participativo holístico.  De manera particular, el programa apunta a asegurar el derecho de los ciudadanos a una vivienda digna, a asegurar la tenencia de la tierra y a contar con servicios básicos abordando los temas de exclusión social y promoviendo la integración física y social de los residentes de asentamientos informales dentro de la ciudad formal.

Contexto

Con más de un millón de habitantes, Rosario es una importante ciudad industrial y el segundo centro urbano más grande de Argentina.  Aun así, más de 100.000 residentes viven en asentamientos informales y en condiciones de pobreza extrema, sin acceso a una vivienda adecuada o a servicios básicos.  Cuando el programa Hábitat de Rosario empezó en 2000, existían 91 asentamientos informales en la ciudad, que abarcaban el 10% de la superficie urbana.  La mayor parte de estos asentamientos surgieron varias décadas antes, con la migración rural hacia los principales centros urbanos durante el proceso de industrialización de Argentina.  Otros habían crecido como resultado de la migración intraurbana.

A más de los problemas físicos, tales como la falta de una infraestructura adecuada (particularmente el abastecimiento de agua por tubería y alcantarillado) y las deficiencias estructurales que daban como resultado que las viviendas se construyeran sin asistencia alguna, los asentamientos en Rosario se caracterizan por el hacinamiento, las altas tasas de criminalidad y el desempleo,  y por la falta de seguridad en la tenencia de la tierra.

Rasgos Clave

Rosario Hábitat es un programa integral para el mejoramiento de  los asentamientos informales llevado a cabo por el SPV en colaboración con un conjunto de socios, entre los que se incluyen a asociaciones de residentes y otros grupos de base comunitaria, ONGs y agencias gubernamentales nacionales y provinciales. El programa combina la inversión en infraestructura con iniciativas para el desarrollo social, y acciones legales con medidas para la creación de oportunidades económicas.  Todos los programas se enfocan en la gente y apuntan a construir relaciones entre los miembros de la comunidad. El programa se encuentra trabajando en once asentamientos informales en Rosario y comprende los siguientes componentes clave:

  • Nueva planificación urbana de los asentamientos – incluyendo la apertura de caminos y la regularización urbana, asegurando la provisión de infraestructura básica (abastecimiento de agua y electricidad, alcantarillado, evacuación de aguas lluvias, gas, pavimentación de calles) e instalaciones para la comunidad.
  • Mejoramiento de viviendas – asegurando condiciones sanitarias satisfactorias a través de la construcción de servicios higiénicos/unidades sanitarias.
  • Construcción de viviendas con infraestructura – para familias que habitan en áreas de alto riesgo y/o reubicadas como consecuencia de la nueva planificación urbana (las reubicaciones no deben sobrepasar el 30% del número total de casas en cada asentamiento).
  • Regularización legal – esto incluye la transferencia de tierra de propiedad estatal al SPV, la compra de lotes de terrenos privados ocupados, la demarcación de los lotes de terreno y la transferencia de los títulos de propiedad legales a los residentes.
  • Fortalecimiento de las redes sociales – con un enfoque en la participación directa de los residentes en todas las etapas de los procesos de toma de decisiones (planificación, desarrollo e implementación).
  • Programas de prevención de riesgos – dirigidos específicamente a niños y jóvenes (educación, nutrición, orientación, etc.).
  • Empleo y generación de ingresos – capacitación y experiencia de trabajo para jóvenes entre 16-25 años de edad y asistencia para el establecimiento de incubadoras de empresas sociales, que primordialmente beneficien a mujeres que son jefes de hogar.
  • Fortalecimiento institucional – capacitación para el personal administrativo y técnico, asistencia técnica, monitoreo y evaluación.

El programa de mejoramiento urbano es llevado a cabo como parte de un proceso municipal más amplio de inclusión social que involucra la elaboración participativa de presupuestos y  un innovador programa de agricultura urbana.

Cobertura de Costos El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha proporcionado (a través del Ministerio Federal de Planificación del Gobierno Nacional) un monto de US$43 millones como financiamiento para el programa. Esto representa el 60% del costo total, mientras que el 40% restante del total de fondos (por un monto de US$28.7 millones) es aportado por la Municipalidad de Rosario.  Hasta la fecha, el 77% del total del presupuesto, es decir US$33.1 millones, ha sido ya desembolsado.

Impacto

Un total de 3.813 familias (72%) permanecieron en los asentamientos originales, beneficiándose de las mejoras en las condiciones de sus viviendas e infraestructura/servicios. En una encuesta  de satisfacción, el 83% de las familias manifestaron estar satisfechas con los trabajos de mejoramiento. Los beneficiarios apreciaron especialmente las mejoras en el acceso al vecindario, la construcción de nuevas calles y pasajes, la calidad de los servicios implementados y el mejoramiento de la seguridad. El 28% de familias restante (1.479) fueron reubicadas, y recibieron casas con infraestructura y servicios básicos. Estudios realizados luego del proceso de ocupación muestran que el 86% de las familias están satisfechas con el proceso de reubicación. Los residentes reportan que la principal fuente de satisfacción es el hecho de que ahora tienen casa propia. El programa ha generado impactos importantes en una comunidad más amplia y en la ciudad en su conjunto, pues se ha dado un mejoramiento de la calidad del ambiente, de la seguridad, la infraestructura, los servicios públicos y la circulación del tránsito. Se han construido y están abiertos al público dos centros deportivos, dos centros comunitarios, un centro de capacitación, tres centros de salud y tres plazas de recreación.  Las normas vigentes para el uso del suelo fueron modificadas a fin de adaptarse a las características particulares de los asentamientos informales y permitir la aprobación de planes y la titularización de las tierras.  Se aprobó una regulación específica para autorizar lotes de terrenos y subdivisiones que respetaron los asentamientos existentes con la condición de que el área mínima de cada lote debía ser de 100 m2.  Las nuevas vías de acceso deberían un ancho de 18 metros y las calles peatonales 14 metros.  

 

¿Por qué es innovador?

  • Desarrollo de mecanismos efectivos para asegurar la participación activa de los residentes en todas las etapas del proyecto. Un elemento crítico es realizar la revisión y la adaptación continuas de la metodología participativa y desarrollar acciones sobre la base de la retroalimentación que realizan los residentes.
  • Fortalecimiento interinstitucional, con el propósito de mejorar las habilidades y destrezas del equipo de SPV.  Un aspecto importante de estos esfuerzos es la adopción de herramientas para una gestión efectiva de las actividades, incluyendo lo relativo a monitoreo y evaluación.
  • La estructura descentralizada del SPV reduce los costos administrativos y permite al equipo responder rápidamente a los requerimientos del proyecto y de los residentes.
  • Alcanzar niveles altos de credibilidad entre los residentes y entre una comunidad más amplia en cuanto a la gestión del proyecto y calidad del trabajo de mejoras físicas.  Se ha dado un amplio reconocimiento a las ventajas de realizar mejoras en el sitio mismo, en vez de recurrir a la erradicación.
  • Desarrollo de un sistema regulatorio flexible que permite mejorar y regularizar los asentamientos informales.
  • Se han realizado innovaciones técnicas en el suministro de agua y en la dotación de servicios de alcantarillado e instalaciones/unidades de servicios higiénicos prefabricadas.
  • El programa es parte de un proceso innovador de inclusión social que involucra la elaboración participativa de presupuestos y la agricultura urbana.

 

¿Cuál es el impacto medioambiental?

  • Las intervenciones para realizar mejoras urbanas son llevadas a cabo en asentamientos existentes, utilizando y mejorando las edificaciones existentes y la infraestructura de la comunidad.  Para la construcción de nuevas viviendas y de instalaciones comunitarias, el proyecto utiliza materiales de construcción convencionales, que son adquiridos a proveedores locales. Las instalaciones/unidades de servicios higiénicos prefabricadas están hechas con concreto y son producidas en la localidad por la Fundación CASAPARTES de la Universidad Nacional de Rosario.
  • El programa provee a los residentes acceso a agua potable segura y mejora la infraestructura y los servicios urbanos existentes. En lugar de ser forzados a mudarse a áreas distantes que no disponen de servicios, y luego tener que realizar largos y contaminantes viajes a sus lugares de trabajo, el programa  se asegura de que los residentes puedan permanecer en el área, tanto en los casos de asentamientos ya existentes como en los de las áreas de reubicación.

 

¿Cómo es su sostenibilidad financiera?

  • El proyecto ha venido funcionando con éxito desde el año 2001 y existen los fondos para realizar el resto del trabajo, que deberá estar terminado de aquí al final del año 2011. Hay ya planes para una segunda fase del programa, la misma que tendrá una estructura financiera similar.  En Rosario, en términos de desarrollo e inversión en curso, el programa ampliado de elaboración participativa de presupuestos de la ciudad permite a los residentes identificar las áreas prioritarias y tomar decisiones clave en relación con la asignación de los recursos del gobierno.
  • A más de generar 150 plazas de trabajo en la construcción y en empleos profesionales, el programa provee capacitación, asistencia técnica y financiera para el establecimiento de empresas sociales.  A la fecha, se han capacitado a 920 microempresarios, 560 de los cuales han desarrollado proyectos de microempresa y han recibido asesoramiento y asistencia económica a través de microcréditos.  Una gran parte de los microempresarios son mujeres jefes de hogar.  La asistencia para un número adicional de 370 proyectos está siendo considerada.
  • Si bien el proyecto no apunta específicamente a incrementar la factibilidad de conseguir vivienda, sino más bien a mejorar las condiciones de vida de familias de bajos ingresos en asentamientos informales, se ha mejorado el acceso a una vivienda digna y a la infraestructura. Aun cuando esto significa que las familias deban pagar por los servicios, los residentes no solo lo han hecho sino que han comenzado a realizar mejoras en sus viviendas con sus propios recursos.

 

¿Cuál es el impacto social?

  • El programa trabaja en la promoción de la integración social, desarrollando estrategias participativas y creando espacios para la interacción social. Las comunidades están involucradas en la toma colectiva de decisiones en cuanto a planificación y diseño, así como en temas sociales y ambientales, trabajando conjuntamente para alcanzar sus metas, movilizar y construir redes sociales.
  • Las auditorias sociales y las técnicas de mediación han permitido a los vecindarios no solo culminar sus proyectos, sino además fortalecer las redes sociales y la futura sostenibilidad de la vida en comunidad.
  • También se han llevado a cabo con los residentes una serie de talleres de desarrollo de capacidades sobre una variedad de temas, como planificación, tópicos sociales y ambientales,  derechos y responsabilidades, determinación de prioridades para enfrentar problemas, creación de puestos de trabajo y generación de ingresos.
  • Los indicadores muestran que los niveles de seguridad se han incrementado sustancialmente como resultado del programa y una encuesta de satisfacción mostró que el 74% de los residentes sienten que la seguridad ha mejorado en sus vecindarios.
  • La equidad de género es una consideración importante del programa y las mujeres se han involucrado activamente a lo largo de todo el proceso.

Obstáculos Encontrados

  • Se encontraron dificultades en relación con la disponibilidad de lotes de terrenos urbanos para la construcción de nuevas viviendas para las familias que necesitan ser reubicadas, ya que el proceso de adquisición tanto de tierras públicas del Gobierno Nacional como de tierras de propiedad privada es complejo y demanda mucho tiempo. Las familias son reubicadas en zonas tan cercanas al asentamiento original como sea posible.
  • En algunas comunidades se encontraron problemas con la disponibilidad de infraestructura (p. ej. agua potable y alcantarillado), lo que produjo demoras.
  • La migración interna dentro del asentamiento, junto con la mudanza de nuevos residentes hacia el asentamiento, han presentado importantes desafíos. Para enfrentar estos temas se necesitó llegar a acuerdos tanto individuales como colectivos (p. ej. transferencia de beneficios de una familia a la siguiente, lograr que las nuevas familias se adhieran a un conjunto de reglas, etc.).
  • El escenario económico cambiante a lo largo del tiempo (“auge y colapso”) ha afectado al proyecto. Se han creado estrategias para enfrentar este desafío. Por ejemplo, las licitaciones para la construcción de infraestructura se realizaron separadamente de las de construcción de las viviendas. En el caso del mejoramiento de las viviendas, el trabajo lo realizaron cooperativas, siendo el SPV responsable de la administración del proceso y de suministrar los materiales.

Lecciones Aprendidas

  • Se encontraron dificultades en relación con la disponibilidad de lotes de terrenos urbanos para la construcción de nuevas viviendas para las familias que necesitan ser reubicadas, ya que el proceso de adquisición tanto de tierras públicas del Gobierno Nacional como de tierras de propiedad privada es complejo y demanda mucho tiempo. Las familias son reubicadas en zonas tan cercanas al asentamiento original como sea posible.
  • En algunas comunidades se encontraron problemas con la disponibilidad de infraestructura (p. ej. agua potable y alcantarillado), lo que produjo demoras.
  • La migración interna dentro del asentamiento, junto con la mudanza de nuevos residentes hacia el asentamiento, han presentado importantes desafíos. Para enfrentar estos temas se necesitó llegar a acuerdos tanto individuales como colectivos (p. ej. transferencia de beneficios de una familia a la siguiente, lograr que las nuevas familias se adhieran a un conjunto de reglas, etc.).
  • El escenario económico cambiante a lo largo del tiempo (“auge y colapso”) ha afectado al proyecto. Se han creado estrategias para enfrentar este desafío. Por ejemplo, las licitaciones para la construcción de infraestructura se realizaron separadamente de las de construcción de las viviendas. En el caso del mejoramiento de las viviendas, el trabajo lo realizaron cooperativas, siendo el SPV responsable de la administración del proceso y de suministrar los materiales.

 

Evaluación

  • El SPV y el BID llevan a cabo de manera continua monitoreos y evaluaciones de las intervenciones del programa, y el conocimiento se sistematiza con lecciones aprendidas de cada proyecto, las mismas que se toman en cuenta para la implementación de proyectos futuros.
  • También se han desarrollado evaluaciones de satisfacción con los residentes, con resultados positivos (ver más arriba).

 

Transferencia

  • El programa comenzó en 2001 y cubre ahora 11 asentamientos informales en la ciudad de Rosario.  Existen planes para una segunda fase del proyecto, con miras a alcanzar a un número adicional de 7.500 familias de bajos ingresos.  El programa propiamente dicho se inspira en las lecciones aprendidas de otras experiencias de mejoramiento urbano en las que también prestó su asistencia el BID, como el de la Favela-Bairro en Río de Janeiro.
  • El proyecto ha sido destacado por el gobierno nacional como un ejemplo de buena práctica y los métodos utilizados en Rosario han sido sistematizados para facilitar su transferencia a otras comunidades.
  • La estrategia ha sido transferida a la ciudad de Buenos Aires (Programa ‘PROSUR’) y la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo de Santa Fe y el Ministerio de Economía están en proceso de transferirla a Santa Fe (programa ‘Santa Fe Hábitat’).
  • Hasta ahora todavía no se han dado transferencias internacionales.