Prevención de Daños a la Vivienda por los Tifones, Vietnam Central

Descripción del Proyecto

Fines y Objetivos

El propósito del programa es prevenir daños a la vida y a las propiedades, y en particular reducir la vulnerabilidad de la familia y la comunidad, frente a los perjuicios de los tifones y las inundaciones a las viviendas y en las instalaciones de la comunidad. Ayudando así a direccionar los problemas causados por la regular pérdida económica y la pobreza persistente, ocasionadas por los estragos de dichos fenómenos naturales, alcanzando entonces una base más estable para el desarrollo futuro.

Objetivos

El propósito del programa es prevenir daños materiales y humanos causados por desastres naturales. En particular, este busca reducir la vulnerabilidad de familias y comunidades a tifones e inundaciones que afecten sus viviendas y edificios comunitarios. Esto apunta a solucionar los problemas económicos y la persistente pobreza en las comunidades afectadas, y consecuentemente busca alcanzar bases estables para un futuro desarrollo.

Contexto del Proyecto

Con el 53 por ciento de una población de 44 millones, viviendo en las zonas bajas costeras y en las regiones del delta, Vietnam es el país continental más expuesto a la subida del nivel del mar y a sus peligros asociados. Vietnam Central, tiene solamente entre 50 y 100km de ancho, con aproximadamente 500km de costa directamente expuesta al mar, la cual es golpeada cada año por una creciente cada vez mayor de inundaciones y ciclones; las mediciones indican que las escalas y la frecuencia de estos acontecimientos está aumentando, debido al cambio climático y a la intervención humana directa (tala de árboles y urbanización). La provincia de Thua Thien Hué, donde se localiza el programa es una de las provincias del país más propensa al desastre, con  un 60 a un 70 por ciento de la población total en riesgo de perder, tanto sus hogares, como su mayor fuente de ingreso (principalmente la pesca).

Dos grupos están particularmente en peligro: las personas en pobreza extrema que viven en condiciones frágiles y las familias que han mejorado su vivienda con sus propios esfuerzos, pero sin la aplicación de las reglas básicas de construcciones resistentes a tormentas. Estos materiales y estructuras son costosas, dejando a las familias trabajosamente en deuda y a pesar de ser muy durables son fácilmente destruidos. El sistema inmediato de ayuda humanitaria en el área esta muy bien organizado por el gobierno y las pérdidas de vidas se han reducido dramáticamente en estos últimos años. Sin embargo, después de cada desastre las familias son dejadas para hacer frente a la reconstrucción de sus hogares y sustento usando sus propios recursos precarios, con poca ayuda del gobierno, solo con el auxilio otorgado en el periodo inmediatamente posterior al desastre.

Características claves

La actividad clave del programa es animar a las familias y a las comunidades a aplicar los diez principios claves para construcciones seguras y resistentes contra tormentas e inundaciones, en los hogares existentes, en los nuevos y en las edificaciones de la comunidad. Los diez principios seguros de la construcción promovidos son esencialmente genéricos, relacionados con la forma del edificio, la localización, el ángulo de la cubierta, los refuerzos, las puertas cerradizas y las buenas conexiones entre los elementos estructurales y los árboles plantados, siendo el más importante de éstos principios, el mantener un techo cubierto por otro, pudiendo entonces sellar la casa con obturadores o postigos en las puertas y ventanas, alcanzando así un grado de rigidez y solidez en los muros y su estructura. Los hogares son instados a incluir éste último, incluso si las otras medidas no son desarrolladas, por razones de costo o por aspecto. Casi todas las técnicas y principios existían y en cierta forma eran aplicados en la vivienda tradicional, pero se habían ido perdido desde entonces por la excesiva confianza en los materiales “modernos”. El programa comenzó en el 2000 y sigue en curso. Futuras fases extenderán el programa a las provincias adicionales en Vietnam Central, lo quese inició en 2010 con la ayudade la Cruz Roja Internacional en Vietnam.

Dos mil viviendas de familias con bajos ingresos han sido directamente reforzadas como resultado del programa, en esa medida y observando la capacidad de esas casas para soportar las inundaciones y los tifones, muchos otros hogares en las comunidades locales están eligiendo utilizar los principios seguros de construcción en sus propios hogares. DWF también trabaja con los gobiernos locales de la comuna – Comité Comunal (cada uno de los cuales cubre varias villas), para desarrollar el Plan de Acción Comunal para Desastres que funcionará durante cinco años y el cual beneficiará a toda la comunidad, reforzando la infraestructura pública existente y regulando la construcción segura de las nuevas escuelas, mercados y centros de salud. El programa también trabaja para aumentar la conciencia de  la comunidad sobre los métodos de prevención de desastres en caso de tormenta e inundación, construyendo capacidades en las comunidades locales de modo que una efectiva y coordinada acción se desarrolle cuando los desastres sucedan. Se aplica especial énfasis en el despliegue de mensajes sobre la construcción de viviendas seguras y la prevención de desastres, lo cual se realiza por diferentes medios, incluyendo el teatro y concursos de pintura infantil. DWF también trabaja con las escuelas, capacitando los profesores en la prevención de desastre y realizando talleres con los niños, quienes pueden entonces retransmitir los mensajes a sus familias.

En resumen, las siete áreas fundamentales del programa son:

• Demostración de los métodos de refuerzo de las construcciones
• Desarrollar habilidades en métodos seguros de construcción por medio de entrenamiento a los constructores locales.
• Hacer de la prevención de desastres una prioridad, por medio de un aumento de conciencia participativa usando, teatro, conciertos, eventos comunitarios y exhibiciones.
• Promover crédito asequible para las mejoras, apuntando al reforzamiento de las viviendas.
• Escuelas de construcción usando las recomendaciones de los métodos de resistencia a las tormentas y entrenado los profesores y los niños para la prevención de desastres.
• Desarrollar el ambiente institucional, a través de la creación de los Comités Comunales de Prevención de Desastres en cada comunidad.
• Elaborar los planes comunales de actuación para la prevención de desastres junto con las comunidades locales.

Costos

La financiación del programa ha sido proporcionada en parte por fondos internacionales, incluyendo el Programa de Preparativos ante Desastres del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (DIPECHO) desde 2004-2009, junto con las organizaciones locales y la misma comunidad. Entre 1999 y el 2008 se han recibido US$2,550,000 en concesiones y US$400,000 de contribuciones locales. Las familias, por su parte, contribuyen con su propio trabajo para el fortalecimiento de sus viviendas, lo cual constituye aproximadamente un 60 por ciento del costo total, y el resto proviene de DWF. Los costos están aumentando rápidamente debido a la inflación y al alza del combustible. El costo actual para una casa es US$ 75 por m2, llo que puede ser incrementado en un 15% por gastos adicionales.

Las contribuciones locales y de la comunidad se definen después de que los estudios se han completado en la propiedad, los costos estimados y las respectivas, contribuciones del hogar, la comuna y DWF, se precisan en un acuerdo. En el fortalecimiento de la vivienda, los trabajos son suministrados por los hogares, y cuando se construye una nueva casa el hogar también contribuye con efectivo para los materiales. Se espera que las instituciones de financiación local tomen un papel cada vez mayor en el futuro, facilitando créditos. En el 2008 una nueva sociedad con la Fundación Ford y el banco Vietnamita para la Política Social ayudara al programa para ofrecer préstamos económicos a las familias pobres, expresamente para el refuerzo preventivo de las viviendas.

Impacto

Antes al programa de DWF, las familias perdían con frecuencia toda o parte de sus viviendas y en cada momento el costo de la reconstrucción era enorme, por lo que la familia tenía que pedir un préstamo para cubrir ese valor. El refuerzo de la vivienda significa, que cuando un riesgo natural golpea la región, las familias no tienen que cubrir más con ese costo de recuperación y esto les permite acanalar su presupuesto en otra actividad más productiva. La comunidad está comenzando a mejorar sus hogares, puesto que ahora ellos sienten que las estructuras son seguras y permanentes. También ha habido una reducción en el número de mortalidad y de heridos en las inundaciones y tormentas, como resultado de habitar viviendas que ahora proporcionan protección substancial. Los planes de acción de desastres en la comuna son desarrollados como parte del programa de beneficios para todos los miembros de la comunidad, no solamente para los que reciben la ayuda directa del mejoramiento de vivienda.

El programa ha contribuido a cambiar el alcance provincial y nacional sobre el papel que las familias y las comunas pueden jugar en la reducción de la vulnerabilidad en general, y en la reducción del nivel de desastre, particularmente en sus hogares. En el nivel provincial, la política y la estrategia ha cambiado, con las técnicas y el enfoque desplegados por DWF, que están siendo adoptados, entretanto el gobierno provincial ha publicado una recomendación, en donde se indica que estas técnicas deberían ser aplicadas en todo el distrito y las comunas, éste fue publicado, tras las destrucciones ocasionadas por el tifón Xangsane en el 2006 e indicó que los principios de DWF tenían que ser aplicados en las viviendas y edificios públicos para evitar daños adicionales. El trabajo continúa para asegurar que esta recomendación está siendo implementada.

Los diseños y capacitación de vivienda segura se ha proporcionado a otras ONG’s que trabajaban en Vietnam. El Departamento Provincial de Construcción está trabajando en la aprobación formal y en la difusión de las técnicas de DWF y una publicación de orientación ha sido producida por el Departamento basado en los diseños de DWF, el cual además, ha pedido al Taller que entrene a su personal en métodos seguros de construcción.

¿Por qué es innovador?

• Reconocimiento de que la vivienda y los edificios públicos pueden ser reforzados para resistir el riesgo de los desastres y que esto se puede hacer eficiente y económicamente.
• Valoración de la comunicación como una acción tan importante, como el trabajo técnico, apuntando a un cambio a largo plazo de las actitudes.
• Instauración de funciones dentro de las estructuras comunitarias actuando como punto de contacto del programa, la implementación técnica y la comunicación.
• Uso del crédito registrado de las instituciones financieras locales para la consolidación de la vivienda (aún en etapa experimental).
• Establecimiento del primer y único sitio Web dedicado a las inundaciones y al estudio de las tormentas en Vietnam, compartiendo e intercambiando la información con las autoridades de comuna.

¿Cuál es el impacto medioambiental?

• Una vez que el refuerzo ha sido realizado, se reduce el uso de material para la reconstrucción, pues las viviendas no necesitan ser reparadas y reconstruidas constantemente
• El uso de la madera se ha reducido lo que lleva a la disminución de la tala de árboles.

¿Cómo es su sostenibilidad financiera?

La financiación para el programa proviene de diferentes fuentes, no todo depende de los donantes externos o subsidios. Un papel cada vez mayor está siendo desempeñado por las comunas locales en el apoyo al trabajo y se anticipa que las instituciones locales de financiación podrán apoyar con los mecanismos necesarios de crédito (leer abajo).

El programa reduce la pérdida económica provocada por los daños o la destrucción de las viviendas y edificios públicos y permite a las familias centrar sus recursos en actividades para la generación de ingreso. Las oportunidades de generación de empleo han ayudado a aumentar la renta de los hogares, especialmente en los que han recibido entrenamiento en prácticas de construcción segura. El entrenamiento se proporciona a los constructores locales en todas las comunas donde DWF trabaja, para mejorar la calidad general de la edificación y desarrollar una gama más amplia de habilidades en construcción resistente a desastre, determinando los puntos de vulnerabilidad y qué se necesita hacer en las propiedades para aumentar su resistencia. Hasta la fecha más de 500 constructores se han entrenado. Los constructores entrenados trabajan en programas locales de construcción, pero también actúan como consejeros de construcción a las familias en la comunidad, DWF también  capacita arquitectos e ingenieros locales en la provincia. La provisión de refugios seguros para las comunas ubicadas en la costa o a las orillas de las lagunas, ayuda a asegurar que los barcos de pesca, que son a menudo los únicos medios de sustento, no se pierdan en el mar.

Aunque este programa no direccione directamente la asequibilidad, éste reduce los costos de la reconstrucción, lo cual tiene un impacto significativo en la economía y en el bienestar del hogar, alcanzando todos los aspectos de la vida familiar. Se estima que una familia promedio, durante los años, habrá invertido entre US$1,000 a US$1,600 en especie o en efectivo para el reemplazo de su vivienda después de los daños o de la destrucción por los ciclones, las tormentas y los torbellinos. El costo adicional del refuerzo varía entre el 15 y el 30 por ciento en adición a las prácticas normales de construcción, pero este costo se recupera rápidamente ya que no hay necesidad de reparar o de reconstruir regularmente. Cuatrocientas treinta familias aprovecharon un asequible esquema crediticio que fue experimentado entre el 2001 y el 2004. Las familias demostraron que tenían mucho interés en aprovechar esta oportunidad y realizaron responsablemente los pagos, es así que esquemas similares, ahora se están estableciendo con los bancos locales. Con el apoyo financiero de la Fundación Ford, DWF negoció un acuerdo con el Banco de Política Social de Vietnam para proporcionar garantías de modo que este otorgue préstamos para el mejoramiento de viviendas, para que las familias consoliden sus hogares. Desde el 2009 480 familias se han beneficiado de este acuerdo en la provincia de Thua Thien Hue.

¿Cuál es el impacto social?

Las asambleas de la aldea están involucradas en la selección de los hogares de su comunidad que son elegibles para la inclusión en el programa. Esto es importante ya que el proceso se debe considerar como una decisión colectiva y justa. Los criterios de selección incluyen, la necesidad de reconstrucción o de refuerzo, la capacidad del hogar para ayudar a financiar y ejecutar parte del trabajo y el entusiasmo por el programa.

DWF ha trabajado con los líderes locales de la comuna para establecer un Comité Comunal de Prevención de Desastres en cada comuna asociada en la provincia de Thua Thien Hué y este comité actúa como socio de la puesta en práctica al nivel comunal, así ayuda a consolidar la capacidad institucional para desarrollar los planes de actuación, para la reducción de la vulnerabilidad y de la pobreza. DWF también ha apoyado el desarrollo de una Red de Desastre Comunal que anima a las comunas con experiencia en el trabajo del programa de DWF a ayudar a otras comunas a desarrollar sus propios planes de actuación de  prevención de desastres. DWF promueve la democracia en el procedimiento de toma de decisiones de la aldea, para asegurar la selección equitativa de las familias socias y un balanceado enfoque de género, entre los beneficiarios directos del proyecto, un 35 a un 40 por ciento son mujeres cabezas de hogar.

En el contexto de demostrar técnicas y principios de construcciones seguras, DWF realiza trabajos a nivel de la villa para proporcionar jardines infantiles, ofreciendo a los niños, el acceso temprano a la educación sobre seguridad. También, DWF acentúa el papel de la mujer en todas sus actividades y numerosas acciones son llevadas a cabo con ellas, cuyo papel y lugar en la sociedad es promovido y está avanzando consecuentemente.

Obstáculos Encontrados

• El escepticismo inicial de las agencias estatales, de que las viviendas de los pobres no merecían, o no podrían ser reforzadas contra las inundaciones (esta barrera fue superada rápidamente cuando las casas permanecían resistentes a los tifones).
• Carencia de la ayuda nacional a las familias cuando el desastre ocurre o para el trabajo de prevención (proceso de refuerzo en curso para lograr mayor soporte).
• Las comunas tienen asignados presupuestos muy bajos para la reducción del riesgo al desastre y tienen que pedir prestado a menudo para reparar los edificios públicos destruidos.
• El alto costo de crédito inicialmente ha sido tratado, a través de la disposición de préstamo para refuerzo de vivienda con tarifas asequibles.
• La pobreza de algunas familias y la debilidad del tipo de refugio en otras, que no permite ninguna intervención, obstaculizan el refuerzo del hogar, puesto que no hay estructura y materiales suficientes para trabajar con ellos. En estos casos es necesario reconstruir la casa y DWF asigna parte de sus fondos al Programa Temporal de Reemplazo de Vivienda del gobierno para asegurar que las características seguras de construcción son aplicadas en las nuevas viviendas para aquellos hogares con un ingreso extremadamente bajo o nulo.

Lecciones Aprendidas

• El refuerzo preventivo de las viviendas de los pobres es viable y eficiente, en términos de costo, funcionamiento y aceptabilidad social.
• La prevención de desastres tiene que empezar en el nivel de la comunidad y para que los programas tengan un impacto a gran escala, las familias necesitan soporte financiero y técnico.
•  Aunque las familias pueden tener otras prioridades en sus vidas (educación, salud, y generación de renta), ellos reconocen que la vivienda es un componente clave para la realización de estas prioridades y están preparados para invertir en ella.
•  Las soluciones visibles, Ej. costillas en la cubierta, no han encajado siempre dentro de los importantes valores locales estéticos de percepción, de modo que las construcciones de los pobres, apelan por el cuidado arquitectónico y la calidad técnica y de construcción. La seguridad es importante, pero también lo es la estética.
•  Cada construcción tiene sus propias necesidades, fortalezas y debilidades y es importante responder a estos requisitos micro-arquitectónicos.
• La introducción de innovación toma tiempo para su asimilación entre los beneficiarios y los lideres de la comunidad.

Evaluación

El programa ha sido evaluado tres veces externamente, incluyendo, tanto evaluaciones específicas del programa, como evaluaciones que hacen parte de otras más amplias realizadas por los donantes, esto ha sido determinado regularmente por los responsables de la Comisión Europea (DIPECHO) y por los directivos de DWF. El monitoreo más reciente de DIPECHO, considero que los costos del programa eran eficientes, bien administrados y efectivos.

Los indicadores claves del éxito del programa son:

• La capacidad de las viviendas y de los edificios públicos de resistir a los efectos de los tifones y a las inundaciones. Evidencia de esto es que, mientras que el tifón Xangsane causó en octubre de 2006 daños importantes a 20.000 casas y levanto los techos de más de 275.000 en las tres provincias centrales, las viviendas reforzadas bajo el programa de DWF soportaron el impacto sufriendo apenas algún daño mínimo. En las comunas más afectadas, virtualmente todas las casas no-DWF fueron perjudicadas y solamente el cinco por ciento de las casas que resistieron eran DWF.
• La preparación de las familias y de las comunidades para contribuir financieramente con el  proceso.
• Incremento de la conciencia pública y técnica de la necesidad de tomar medidas preventivas para reforzar las construcciones y el conocimiento de cómo hacer esto.
• Conocimiento continúo entre los constructores locales sobre refuerzo de construcciones. La presencia de DWF en el área durante un largo periodo, ha brindado confianza a los líderes locales de la comuna que están pidiendo su consejo y ayuda en una variedad de temas relacionados con la prevención de desastres, igualmente que el gobierno provincial.

Transferencia

El programa está siendo adoptado progresivamente por las comunas y por autoridades provinciales en Vietnam. Las comunas que han trabajado con DWF por algunos años, ayudan a las comunidades recientemente implicadas en el programa. Los hogares no involucrados directamente en el programa están comenzando a adoptar todos o algunos de los diez principios de construcción segura para el uso en sus propias viviendas. El funcionamiento de las construcciones de DWF en tormentas recientes, ha sido el factor principal que fortalece el proyecto.

DWF proporciona capacitación, a muchas otras ONG’s y gobiernos locales en Vietnam. Por ejemplo, el personal técnico entrenado por DWF ha proporcionado diseños de vivienda segura a organizaciones, como la Cruz Roja vietnamita y “Save the Children”. DWF también ha sido solicitada para trabajar con el Programa de Reemplazo Temporal de Vivienda del gobierno para proporcionar asesoría y soporte técnico, en lo relacionado con los principios seguros de construcción. Igualmente la Cruz Roja británica solicitó la ayuda de DWF, para desarrollar la estrategia a largo plazo de vivienda segura para la reconstrucción del post-tsunami en Banda Aceh, Indonesia en  el 2005-2006 y proporcionar asesoría para ayudar a víctimas del Ciclón Nargis en Myanmar, en el 2008.

DWF está colaborando con la Asociación de Ciudades Vietnamitas para llevar el enfoque a otras provincias y la Comisión Europea recomienda la ampliación del programa pues hay fuerte capacidad para la transferencia.

Algunos ejemplos de transferencia internacional del programa son:

• Banda Aceh, Indonesia, dónde DWF desarrolló una estrategia y programa de viviendas seguras de largo plazo, para la Cruz Roja Británica  luego del Tsunami en 2005.
• Después del ciclón naRGIS EN 2008, en la región de Ayerawaddy en Myanmar, DWF desarrolló un programa estratégico de capacitación para incrementar las capacidades locales de modo de aplicar los principios de resistencia a ciclones e inundaciones en viviendas y colegios con Save the Children en Myanmar.
• Más recientemente, después del terremoto en Haiti en 2010, DWF desarrolló una estrategia y materiales para integrar reducción de riesgo a futuros desastres en la reconstrucción, colaborarndo con Save the Children en Haiti.